مسئولیت شورای نگهبان را با مسئولیت رئیس جمهور درباره قانون اساسی مقایسه کن

یکم . وظایف و اختیارات رئیس جمهور ( منبع مقاله : حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران ، ج 2 ، هاشمى ، سید محمد ) محتویات سوگند ریاست جمهورى بیان کننده نقش حساس و مهمى است که وى در پاسدارى از قانون اساسى ، حفظ نظام و دین و میهن ، تضمین حقوق و آزادیهاى مردم و حراست از استقلال کشور باید داشته باشد . این تکالیف سنگین مستلزم اختیارات فراوانى است که رئیس جمهور نیازمند آن مى باشد تا بتواند تکالیف فوق را انجام دهد . در قانون اساسى 1358 ، رئیس جمهور با داشتن شرایط ویژه ( مذهبى ، ملى ، سیاسى ، اخلاقى و اجتماعى ) انتخاب مردمى و تأیید رهبرى موقعیت سیاسى و اجتماعى ممتازى داشت . اما على رغم آن ، یا فاقد اختیارات لازم بود و یا آنکه اقتدارات محدودش ، در تنازع ناشى از عدم تمرکز قوه مجریه ، در جریان عمل کم اثر و کم نتیجه مى شد . پس از تحولات و تغییرات قانون اساسى در سال 1368 ، اقتدارات رئیس جمهور به نحو چشمگیرى افزایش یافته است ، تا جایى که اینک ، براى ایفاى نقشهاى سیاسى محوله داراى ابتکار عمل مؤثر مى باشد . به بررسى آنها مى پردازیم : بند اول وظایف رئیس جمهور در اداره عالیه کشور اول مسؤولیت اجراى قانون اساسى . 299 قانون اساسى به دو لحاظ حائز اهمیت است : یکى آن که ، اساس و شالوده نظام ، در کلیه شؤون کشور در آن ترسیم و مقرر مى گردد و صلاحیتها به موجب آن سازماندهى مى شود دیگر آن که ، تعیین کننده حقوق و تکالیفى است که یک طرف آن حاکم پر اقتدار و طرف دیگر آن افراد نوعا ضعیف قرار دارند . این قانون آفریننده همه صلاحیتها و ما فوق مقاماتى است که بر اساس آن به وجود آمده اند و از طرف دیگر ، بیان کننده حقوق ملتى است که براى زمامداران لازم الاطاعه مى باشد . قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ، علاوه بر آن که حقوق ملت و نظم زمامدارى را بیان مى نماید ، حاوى قواعد مربوط به نظام اسلامى ، عدالت اجتماعى ، همبستگى ملى ، الگوى فرهنگى ، اقتصادى ، اجتماعى و سیاسى و همچنین اصول امنیت قضایى و آزادیهاى فردى و اجتماعى است . بنابراین ، اطاعت از این قانون عام المنفعه بر همگان لازم است . اجراى صحیح این قانون فراگیر و بنیادین را فقط از طریق نظارت منظم اصولى مى توان تضمین نمود . قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ، براى پاسدارى از این قانون ، از نظر تقنینى و اجرایى ، قائل به تفکیک شده است : پاسدارى تقنینى بر عهده شوراى نگهبان است که از طریق نظارت بر مصوبات مجلس شوراى اسلامى در مطابقت آنها با شرع و قانون اساسى اقدام مى نماید . ( 1 ) پاسدارى اجرایى ، تحت عنوان « مسؤولیت اجراى قانون اساسى » بر عهده رئیس جمهور قرار گرفته است . ( 2 ) زمینه اولیه سپردن مسؤولیت اجرایى قانون اساسى را به رئیس جمهور ، مى توان در اصل هفتاد و پنجم پیش نویس قانون اساسى ( 3 ) مشاهده نمود که وى را بالاترین مقام رسمى کشور پیش بینى نموده بود . در یک نظاره تطبیقى ، به نظر مى رسد که اصل مذکور مقتبس از ماده پنجم قانون اساسى 1958 فرانسه باشد که اعلام مى دارد : « رئیس جمهور مراقب اجراى قانون اساسى است » ( 4 ) . اما پس از تصویب اصل یکصد و سیزدهم ، رئیس جمهور « پس از مقام رهبرى » عالیترین مقام رسمى کشور است . با این ترتیب و با توجه به مقام عالى رهبرى ، نمى توان از وى مسؤولیت تمام عیار اجراى قانون اساسى را متوقع بود . با وجود این ، براى این مسؤولیت دلایل توجیهى قابل قبولى وجود دارد . رئیس جمهور : 1 نماینده منتخب و مستقیم مردم و یکى از مظاهر برجسته حاکمیت ملى است ( اصل 114 ) 2 عالیترین مقام رسمى کشور پس از مقام رهبرى است ( اصل 113 ) 3 مورد تأیید مقام رهبرى است ( اصل 110 « 9 » ) 4 رئیس قوه مجریه است ( اصل 133 ) . با این ترتیب ، مى توان وى را پس از رهبرى ، مناسبترین مقام براى ایفاى وظیفه « مسؤولیت اجراى قانون اساسى » دانست . در اجراى اصل مذکور ، فصل دوم ( مواد 13 تا 16 ) قانون تعیین حدود اختیارات و مسؤولیتهاى ریاست جمهورى اسلامى ایران مصوب 1365 / 8 / 22 ، مقرراتى را بیان داشته است : 1 « به منظور پاسدارى از قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و در اجراى اصل 113 قانون اساسى ، رئیس جمهور از طریق نظارت ، کسب اطلاع ، بازرسى ، پیگیرى ، بررسى و اقدامات لازم مسؤول اجراى قانون اساسى مى باشد » . ( 5 ) مقررات این ماده به رئیس جمهور امکان استفاده از ابزار و لوازم فراوانى را مى دهد تا از طریق آنها اجراى قانون اساسى را تضمین نماید . 2 در صورت نقض و تخلف و عدم اجراى قانون اساسى ، رئیس جمهور مى تواند به نحوى که خود مقتضى بداند از طریق اخطار ، تعقیب و ارجاع پرونده متخلفین به محاکم قضایى اقدام کند . ( 6 ) در صورت مشاهده تخلف از قانون اساسى در دستگاههاى قدرت عمومى قانونگذار حق هشدار و اخطار به قواى سه گانه را براى رئیس جمهور قائل شده است . ( 7 ) این گونه اخطارها ، هر چند که اثر حقوقى چندانى را به دنبال ندارد ، اما واجد ارزش سیاسى و تبلیغاتى مى باشد . در این ارتباط ، « رئیس جمهور مى تواند سالى یک بار آمار موارد توقف ، عدم اجراء و نقض و تخلف از قانون اساسى را با تصمیمات متخذه تنظیم کند و به اطلاع مجلس شوراى اسلامى برساند » . ( 8 ) طرح این گونه آمارها در مجلس ، زمینه را براى ارزیابى قضیه احترام به قانون اساسى فراهم مى سازد . پس از آن ، انعکاس مذاکرات مجلس و بازتاب مطبوعاتى و اجتماعى آن بدون شک آثار ارشادى و فرهنگى خوبى را در جهت تقویت اعتقاد عمومى به اصل حاکمیت قانون ، خصوصا قانون اساسى ( که پشتیبان آزادى و حقوق مردم است ) به جاى خواهد گذاشت . ( 9 ) در مورد مسؤولیت رئیس جمهور در اجراى قانون اساسى چند نکته جلب توجه مى کند : نکته اول : مقام رهبرى عالیترین مقام رسمى کشور ( 10 ) ، ناظر بر قواى سه گانه ( 11 ) و ما فوق رئیس جمهور ( 12 ) است . سلسله مراتب سیاسى مذکور و عدم امکان نظارت رئیس جمهور بر اعمال قانونى رهبر ، عملا نظارت قانونى بر اجراى قانون اساسى را که خطاب به مقام رهبرى است از رئیس جمهور سلب مى کند و ظاهرا امر مراقبت نسبت به اجراى تمام عیار قانون اساسى را منتفى مى سازد . با وجود این ، مى توان ، با استنباط از حق قانونى نظارت خبرگان رهبرى بر اعمال قانونى رهبر به ضمانت اجراى مناسبى در این خصوص دست یافت . بر اساس اصل یکصد و یازدهم : « هر گاه رهبر از انجام وظایف قانونى خود ناتوان شود یا فاقد شرایط اصول پنجم و یکصد و نهم گردد . . . از مقام خود برکنار خواهد شد . تشخیص این امر بر عهده خبرگان . . . است » . در این خصوص « انجام وظایف قانونى » انتظار قانونگذار اساسى از مقام رهبرى است ، تا آنجا که ناتوانى از انجام آن منجر به عزل وى مى شود . حال ، چنانچه مقام رهبرى ، در عین توانایى ، از انجام وظایف قانونى خود سر باز زند ، حکم قانونى عزل ، به طریق اولى ، شامل وى مى شود . وانگهى ، چنین به نظر مى رسد که خوددارى رهبر از انجام وظایف قانونى ، نوعى خدشه بر مدیریت و تدبیر و حتى عدالت که از جمله شرایط قانونى رهبرى است ( 13 ) ، وارد سازد . نظارت خبرگان رهبرى در این خصوص ، مى تواند ملاک مناسبى در جهت اجراى قانون اساسى توسط مقام رهبرى باشد . نکته دوم : مربوط به برداشت نادرستى است که در کشور ما از تفکیک قوا مى شود . لازم به ذکر است که تفکیک قوا براى جلوگیرى از تمرکز قدرت در فرد یا گروه واحد مى باشد تا از یکه تازى و استبداد فردى جلوگیرى شود . در تفکیک مطلق قوا هر قوه مستقلا و منحصرا به انجام وظیفه قانونى خود مى پردازد و قواى دیگر حق دخالت در امور این قوه را ندارند . در تفکیک نسبى نیز هر قوه منحصرا وظیفه محوله قانونى خود را انجام مى دهد ، بدین معنى که تقنین حق انحصارى قوه مقننه ، اجراء حق انحصارى قوه مجریه و قضاوت نیز حق انحصارى قوه قضائیه است و در این صورت ، هیچ یک از قوا حق انجام وظیفه انحصارى قوه دیگر را ندارد ، اما در این تفکیک نسبى ، امکان نفوذ و اقتدار قوا بر روى یکدیگر وجود دارد . نمونه بارز آن حق نظارتى است که قواى مقننه و قضائیه کشور ما بر روى قوه مجریه دارند . پس حق نظارت قوا بر روى یکدیگر در نظام تفکیک قوا منتفى نیست . اگر اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى اعلام مى دارد که « این قوا مستقل از یکدیگرند » ، منظور استقلال و انحصار در انجام وظیفه است ، نه نفى نظارت بر یکدیگر . حال از آنجا که همه قوا و اعضاى آن باید از قانون اساسى تبعیت کنند ، نظارت بر این تبعیت امر لازمى است که به هر حال فرد یا مقامى باید این وظیفه را بر عهده بگیرد . با توجه به مقام و موقعیت رسمى و اجتماعى برترى که رئیس جمهور ، پس از مقام رهبرى بر دیگران دارد ، حق نظارت وى بر تمام نهادها و مقامات قابل قبول و منطقى است . وانگهى ، اگر رئیس جمهور ریاست قوه مجریه را به ترتیب اصل یکصد و سیزدهم بر عهده دارد ، همان اصل سمت دیگرى را تحت عنوان « مسؤولیت اجراى قانون اساسى » براى وى قائل شده است و ربطى به قوه مجریه ندارد که بخواهند به بهانه تفکیک قوا این سمت را مخدوش کنند . به هر حال ، صرفنظر از این تحلیل حقوقى ، شرایط و جو سیاسى قابل انتقادى بر کشور ما حاکم است که رئیس جمهور را در این رسالت اساسى با مشکل مواجه مى سازد که براى رفع آن شکیبایى لازم است . نکته سوم : رئیس جمهور ، علاوه بر آنکه مسؤولیت نظارت بر اجراى قانون اساسى را بر عهده دارد ، خود نیز شخصا مجرى بسیارى از اصول قانون اساسى است . صرفنظر از التزام اخلاقى که رئیس جمهور براى آن سوگند یاد کرده است ( 14 ) ، عملا موضوع مراقبت نسبت به اجراى آن اصول توسط وى منتفى است . در این خصوص ، حق قانونى دیوان عالى کشور نسبت به محاکمه و محکومیت رئیس جمهور ، به خاطر تخلف وى از وظایف قانونى تا سر حد عزل توسط مقام رهبرى ( 15 ) مى تواند ضمانت اجراى مطمئنى براى اجراى صحیح قانون اساسى به شمار آید . نکته چهارم : با وجود آنکه قانونگذار اساسى 1358 مجموعا نظارت گسترده اى را براى اجراى صحیح قانون اساسى پیش بینى نموده ، تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ 1366 / 11 / 17 و رسمیت قانونى آن در بازنگرى 1368 قانون اساسى ، زمینه ساز انحرافات مکرر از اجراى قانون اساسى ، تحت عناوین « مصلحت نظام » ( 16 ) و « حل معضلات نظام » ( 17 ) مى باشد . اینک ، اصول قانون اساسى ، به موجب قانون اساسى ، در ید قدرت مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارد و بدین ترتیب ، دیگر نمى توان آنرا یک قانون برتر دانست ، بلکه ، زمامداران طراز اول ( من جمله رئیس جمهور و شش نفر فقهاى شوراى نگهبان که سمت پاسدارى از قانون اساسى را بر عهده دارند ) زیر نظر مقام رهبرى قادرند این قانون پر صلابت را با ابزار « مصلحت نظام » و « حل معضلات نظام » از صلابت بیندازند . اگر این صلاحیت قانونى بالقوه و بالفعل مجمع تشخیص مصلحت نظام را در کنار فرهنگ رایج گریز از قانون در جامعه قرار دهیم ، در تدریج زمان ، اولویت یافتن زمامداران بر قانون اساسى محرز خواهد بود . این حالت دقیقا مغایر میثاق آغازین بنیانگذارى جمهور اسلامى مى باشد که در مقدمه قانون اساسى چنین اعلام شده است : « اکنون قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران به عنوان بیانگر نهادها و مناسبات سیاسى ، اجتماعى ، فرهنگى و اقتصادى جامعه ، باید راهگشاى تحکیم پایه هاى حکومت اسلامى و ارائه دهنده طرح نوین نظام حکومتى بر ویرانه هاى نظام طاغوتى قبلى گردد » . دوم در امور بین الملل رئیس جمهور از نظر بین المللى ، پس از مقام رهبرى ، عالى ترین مقام رسمى کشور محسوب مى شود . به همین جهت در روابط بین المللى اختیاراتى را داراست : الف امضاى قراردادهاى بین المللى . 300 ارزش و اعتبار حقوقى قراردادهاى بین المللى از دو جهت مورد توجه مى باشد : 1 در دموکراسى هاى حاضر ، که مبتنى بر حاکمیت ملى مى باشد ، طى مراحل انعقاد قرارداد بر عهده یا با نظارت نمایندگان و مظاهر مردمى حاکمیت است . بدین جهت ، پس از مذاکرات مقدماتى قوه مجریه با مقامات دولتهاى طرف قرارداد ، تشخیص صواب و صلاح انعقاد آن بر عهده قوه مقننه ، به عنوان مظهر قدرتمند حاکمیت ملى قرار مى گیرد و پس از طى سایر مراحل ، به شرط امضاء نهائى قرارداد ، همانند قانون لازم الاجراء در سطح داخلى اعتبار پیدا مى کند . 2 اعتبار بین المللى قراردادها وقتى محقق مى شود که به امضاى سران کشورهاى طرف قرارداد برسد . در نظامهاى جمهورى ، رؤساى جمهور به دلیل آن که منتخب مردم هستند ، در مقام مظهر حاکمیت ملى ، قرارداد بین المللى را امضاء مى نمایند . جهات مذکور در اصل یکصد و بیست و پنجم قانون اساسى جمهورى اسلامى بدین شرح مورد توجه قرار گرفته است : « امضاى عهدنامه ها ، مقاوله نامه ها ، موافقت نامه ها و قراردادهاى دولت ایران با سایر دولتها و همچنین امضاى پیمانهاى مربوط به اتحادیه هاى بین المللى پس از تصویب مجلس شوراى اسلامى با رئیس جمهور یا نماینده قانونى او است » . با توجه به اصل مذکور ملاحظه مى شود که رئیس جمهور : اولا ، در مقام ریاست قوه مجریه ، موظف به امضاى « قانون قرارداد بین المللى » مى باشد ثانیا ، پس از تصویب مجلس ، در مقام اعمال حاکمیت و اقتدار ملى در روابط بین المللى ، به عنوان طرف متعاهد « اصل قرارداد بین المللى » را امضاء مى نماید و یا امضاى آن را به نماینده قانونى خود مى سپارد . در این خصوص باید توجه داشت که ابتکار انعقاد با قوه مجریه است ، نه قوه مقننه و تصویب آن توسط مجلس شوراى اسلامى در مقام نظارت استصوابى و صرفا به منزله صدور مجوز انعقاد مى باشد . بنابراین پس از تصویب مجلس ، رئیس جمهور ( یا نماینده قانونى وى ) صلاحیت اختیارى امضاء یا عدم امضاى قرارداد را خواهد داشت و از این بابت دولت پاسخگوى مجلس نخواهد بود . ( 18 ) ب اعزام و پذیرش سفیران . 301 روابط بین کشورها از طریق زمامداران و یا نمایندگان و مأموران آنها برقرار و تنظیم مى شود . در این خصوص ، رئیس کشور و به تبع آن ، وزیر امور خارجه به موجب قوانین داخلى و سیاستهاى مدون ، با توجه به میزان علاقمندى و تفاهم متقابل ، خطوط اصلى روابط کشور با هر کشور بیگانه را ترسیم مى نمایند و بر این اساس ، مأموران اعزامى در کشور میزبان وظایف اجرایى لازم را بر عهده مى گیرند . این مأموران به دو گروه « مأموران دیپلماتیک » ( 19 ) و « مأموران کنسولى » ( 20 ) تقسیم مى شوند که به همراه کارکنان و مأموران سیاسى ، ادارى و فنى ، بر اساس نظام حقوقى مشخص ، وظایف خویش را انجام مى دهند . سفیران ، به عنوان بالاترین مقام دیپلماتیک ، براى کسب پذیرش به کشورهاى پذیرنده معرفى مى شوند . پس از بررسى و اعلام موافقت ، « استوارنامه » ( 21 ) آنان با امضاى رئیس دولت متبوع صادر و طى تشریفات رسمى به رئیس کشور میزبان معرفى مى شوند . سفیران ( و نمایندگان دیپلماتیک ) در مدت مأموریت خود ( معمولا چهار سال ) که براى خدمت به کشور خویش در کشور بیگانه به سر مى برند ، مأموریتهاى عدیده اى را دارا مى باشند : به عنوان واسطه ( 22 ) یادداشتها ، اطلاعیه ها و نظرهاى کشور متبوع خود را به استحضار کشور میزبان مى رسانند و در مقابل ، یادداشتها و اطلاعیه هاى کشور میزبان را تسلیم مقامات کشور خود مى نمایند . به عنوان نماینده ( 23 ) از نظر سهولت و سرعت عمل ، کارهاى مربوط به مذاکرات و تشریفات عهدنامه هاى بین المللى را انجام داده و آنها را امضاء مى نمایند . به عنوان ناظر ( 24 ) اطلاعات و اخبار مربوط به کشور میزبان را جمع آورى و به استحضار دولت متبوع مى رسانند . علاوه بر آن ، مأموریت توسعه روابط اقتصادى ، فرهنگى ، سیاسى و علمى دو کشور و حمایت از اتباع کشور متبوع در خارج بر عهده سفرا ( و نمایندگان دیپلماتیک ) مى باشد . ( 25 ) با توجه به مراتب مذکور ، ملاحظه مى شود که سفیران و مأموران دیپلماتیک ، مسؤولیت حفظ منافع همه جانبه دولت ، کشور و نظام سیاسى را در کشورهاى دیگر بر عهده دارند و در ایفاى وظایف خود به نمایندگى از طرف رئیس کشور عمل مى نمایند . فلذا ، مأموریت آنها از سوى ریاست کشور در مقابل رئیس کشور مقابل امرى اصولى به نظر مى رسد . اصل یکصد و بیست و هشتم اصلاحى قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران در این خصوص مقرر مى دارد : « سفیران به پیشنهاد وزیر امور خارجه و تصویب رئیس جمهور تعیین مى شوند . رئیس جمهور استوارنامه سفیران را امضاء مى کند و استوارنامه سفیران کشورهاى دیگر را مى پذیرد » . به ترتیبى که ملاحظه مى شود ، رئیس جمهور در موضع عالیترین مقام رسمى کشور و به عنوان مظهر حاکمیت و اقتدار ملى : اولا ، اعزام سفیران را با رعایت جهات و با در نظر گرفتن مصالح عالیه کشور ، مورد تصویب قرار مى دهد . در این خصوص ، صلاحیت رئیس جمهور از جمله صلاحیتهاى اختیارى ( 26 ) است . بدین معنى که قبول یا رد سفیر پیشنهادى از اختیارات انحصارى وى مى باشد . پس از اقدام مذکور ، امضاى استوارنامه آن سفیر به عنوان یک امر تشریفاتى بر عهده این مقام است . ثانیا ، پس از تحقیقات اولیه و با در نظر گرفتن مصالح ملى و اعلام پذیرش مقدماتى ، استوارنامه سفیران خارجى را طى تشریفات خاص مى پذیرد . سوم ریاست و مسؤولیت شوراهاى عالى کشور . 302 در اعمال وظایف حکومت ، علاوه بر آن که رهبرى و قواى سه گانه هر کدام جداگانه و مشخصا اعمال قدرت مى نمایند ، هدایت و جهت یابى برخى از امور نیازمند اشتراک مساعى و هماهنگى مجموع زمامداران عالى کشور مى باشد . در تجربیات پس از استقرار نظام جمهورى اسلامى ایران ، به علت پیش آمدن برخى از خلأها و یا معضلات و مسایلى که حل و فصل آنها از طریق مقرر مشکل و یا غیر ممکن به نظر مى رسید ، پدیدارى شوراها و نهادهاى مشترکى را موجب شد که در زمان حاضر به عنوان سازمانهاى لازم الوجود ، با وظایف و اختیارات مشخص انجام وظیفه مى کنند . در بازنگرى 1368 قانون اساسى اکثر این نهادها رسما در اندام زمامدارى کشور وارد گردید که مورد مطالعه در بین فصول دیگر است . در این خصوص آنچه که مربوط به رئیس جمهور مى شود موضوع ریاست یا مسؤولیت آنهاست که مورد اشاره قرار مى دهیم : 1 ریاست شوراى عالى امنیت ملى : شوراى عالى امنیت ملى ، به منظور تأمین منافع ملى ، پاسدارى از انقلاب اسلامى ، تمامیت ارضى و حاکمیت ملى ، به ریاست رئیس جمهور تشکیل مى گردد تا سیاستهاى دفاعى امنیتى کشور را تعیین نماید . بدین منظور ، شورا حق دارد کلیه فعالیتهاى سیاسى ، اطلاعاتى ، اجتماعى ، اقتصادى و فرهنگى کشور را با آن سیاست ها هماهنگ نموده و در صورت لزوم و در مواقع تهدیدهاى مخل امنیت و استقلال ، نسبت به بهره گیرى از همه امکانات مادى و معنوى کشور اتخاذ تصمیم نماید . ( 27 ) هر چند که این شورا متشکل از رؤساى قواى سه گانه ، نمایندگان رهبرى و برخى از مسئولین رده هاى بالاى کشورى و لشکرى است ، اما کار آن اتخاذ تصمیم شایسته براى اجراى صحیح امور دفاعى امنیتى مى باشد . به عبارت بهتر ، حاصل کار شورا عبارت از یک تصمیم اجرایى ( 28 ) عالى است که از طریق مشارکت و همفکرى رؤساى قواى مقننه و قضائیه و همچنین نمایندگان رهبرى با اعضاء و دست اندرکاران قوه مجریه اتخاذ مى گردد . بنابراین ، وظیفه اى که بر عهده شوراى امنیت ملى قرار دارد ، فى الواقع و در نفس امر از امور قوه مجریه به شمار مى رود . پس ، منطقى و شایسته است که رئیس جمهور در مقام ریاست قوه مجریه ، ریاست شوراى عالى امنیت ملى را بر عهده داشته باشد . 2 ریاست شوراى انقلاب فرهنگى : « انقلاب فرهنگى » به خاطر درگیریهاى فکرى موجود در دانشگاهها و ناآرامیهایى که به دنبال داشت ، به همت و به دستور امام خمینى رحمه الله بنیاد یافت ، بدین ترتیب که ابتدا با فرمان 1359 / 3 / 23 « ستاد انقلاب فرهنگى » به منظور اسلامى نمودن برنامه ها و خط مشى فرهنگى کشور تشکیل گردید و سپس با فرمان مورخ 1363 / 9 / 19 « شوراى انقلاب فرهنگى » تأسیس شد . با وجود آن که شوراى مذکور از تأسیسات قانون اساسى به شمار نمى رود ، اما به عنوان یک نهاد مهم که دست اندرکار سیاستگذاریهاى فرهنگى کشور است وجود و حضور فعال دارد . اعضاى این شورا متشکل از رؤساى قواى سه گانه و تعدادى از شخصیتهاى علمى و فرهنگى کشور مى باشند که ریاست آن از ابتداى تأسیس تاکنون بر عهده رئیس جمهور مى باشد . 3 مسؤولیت اجراى بازنگرى قانون اساسى : « مقام رهبرى پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طى حکمى خطاب به رئیس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسى را به شوراى بازنگرى قانون اساسى . . . پیشنهاد مى نماید » . این شورا متشکل و مرکب از اعضاى مختلف مقرر در قانون اساسى مى باشد که مسؤولیت اصلى بررسى و بازنگرى اصول اصلاحى و یا تتمیمى پیشنهاد شده از طرف مقام رهبرى را بر عهده دارد . ( 29 ) فلذا ، بین امور تقنینى و اجرایى فوق باید قائل به تفکیک شد : 1 شوراى بازنگرى به منزله قوه مؤسسان بازنگرى ، امر تقنینى بازنگرى را بر عهده دارد و اعضاى آن همانند نمایندگان قوه مقننه در این امر خاص و صرفنظر از سمتها و یا مقاماتى که در امور رسمى کشور دارند ، داراى شأن و مقام برابر هستند و یکى را بر دیگرى برترى و تقدم مراتب نیست . روال معمول و منطقى در این گونه مواقع آن است که اعضاء از بین خود ، رئیس و اعضاى هیأت رئیسه را انتخاب مى نمایند . در اینجا رئیس جمهور همردیف سایر اعضاء ، در امر بازنگرى مشارکت دارد . 2 صرف نظر از امر بازنگرى که بر عهده شوراست ، به اجراء درآوردن تمام مراحل بازنگرى از تشکیل شورا تا اعلام نتیجه همه پرسى احتیاج به مقام مسؤولى دارد تا امر مذکور بدون اشکال محقق شود . در این خصوص ، قانون اساسى رئیس جمهور را مخاطب رهبرى براى قبول مسؤولیت اجراى بازنگرى مقرر داشته است . بنابراین ، مى توان مسؤولیتهاى وى را تحت این عناوین خلاصه نمود : 1 ) دعوت اعضا ، تشکیل شورا و اعلام مواد پیشنهادى مقام رهبرى به عنوان دستور کار شورا ، ) عضویت در شوراى بازنگرى و مشارکت در امر بازنگرى 3 ) تقدیم مصوبات شورا به مقام رهبرى براى امضاء و تأیید 4 ) دستور برگزارى همه پرسى به وزیر کشور پس از تأیید مصوبات شورا 5 ) امضاى نتیجه همه پرسى و ابلاغ آن براى اطلاع عموم و اجرا . بند دوم وظایف و اختیارات رئیس جمهور در ریاست و اعمال قوه مجریه اول ریاست هیأت وزیران . 303 در قانون اساسى 1358 ریاست هیأت وزیران با نخست وزیر بود . در بازنگرى 1368 در اجراى پیشنهاد اصل تمرکز در قوه مجریه ، این مسؤولیت عینا بر عهده رئیس جمهور قرار گرفت . به موجب قسمتى از اصل یکصد و سى و چهارم اصلاحى : « ریاست هیأت وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم هاى وزیران و هیأت دولت مى پردازد و با همکارى وزیران ، برنامه و خط مشى دولت را تعیین و قوانین را اجراء مى کند » این اصل بر پایه سه محور استوار است : الف نظارت بر کار وزیران . 304 وزیران منصوب رئیس جمهور و مورد تأیید مجلس مى باشند ( 30 ) و به اعتبار این انتصاب و تأیید ، در مقابل آنها ( رئیس جمهور و مجلس ) مسؤول و موظفند . ( 31 ) این وزیران ، قبل از آنکه مورد تأیید مجلس قرار گیرند ، با قبول سیاستهاى رئیس جمهور عضویت دولت و همکارى با وى را پذیرفته اند . رئیس جمهور ، در مقام رهبرى دولت ، برنامه سیاسى خود را که به طور ضمنى در جریان کسب رأى اعتماد وزیران به تأیید مجلس رسانیده است ( 32 ) براى اجراء در اختیار وزیران قرار مى دهد . بنابراین ، هر یک از وزیران در طول خدمت خود ، ضمن آنکه بر اساس قوانین و برنامه هاى مصوب مجلس عمل مى کند ، موظف به همکارى با رئیس جمهور و متعهد به همیارى در اجراى برنامه هاى دولت اوست . ضرورت حسن خدمت و وظیفه از طرف وزیران ، به رئیس جمهور حق مى دهد که به موجب قانون اساسى بر تمامى مراحل و جزئیات کار وزیران نظارت نماید . منظور از نظارت در اینجا ، حصول اطمینان نسبت به اجراى صحیح و دقیق کارها بر اساس برنامه هاى مدون دولت مى باشد . پیچیدگى و حساسیت کار دولت اقتضا مى کند که رئیس جمهور در اعمال نظارت خود از ابزار متناسبى برخوردار باشد . اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسى ، با تصریح به این که « رئیس جمهور مسؤولیت امور برنامه و بودجه و امور ادارى و استخدامى کشور را مستقیما بر عهده دارد . . . » فى الواقع قسمت قابل توجهى از ابزار نظارت را در اختیار وى قرار داده است . علاوه بر آن ، مطلق حق نظارت رئیس جمهور بر کار وزیران ، زمینه این امکان را براى وى فراهم مى سازد تا به هر طریق مقتضى و ممکن اعمال نظارت نماید . مراتب نظارت رئیس جمهور را مى توان به ترتیب ذیل مورد توجه قرار داد : 1 از لوازم اصلى نظارت ، بررسى وضع وزارتخانه ها در اجراى صحیح برنامه و بودجه دولت و سیاستها و خط مشى هاى تعیین شده قبلى است . در این صورت رئیس جمهور ، با استفاده از امکانات قانونى خود ، کار وزیران را مورد ارزیابى قرار مى دهد . ( 33 ) طبعا وزراء و دستگاههاى اجرایى تحت تصدى آنها موظف به همکارى لازم مى باشند . ( 34 ) 2 در صورت مشاهده سستى در اجراى برنامه ها و یا هر امرى که نظارت هماهنگ دولت را تضعیف و یا مختل نماید ، براى رئیس جمهور حق مؤاخذه و ارائه تعلیمات لازم به وزیر ، براى اصلاح مواضع و جلوگیرى از انحرافات ، وجود خواهد داشت . 3 ضمانت اجراى نظارت بر کار وزیران عزل آنان مى باشد که قانون اساسى به عنوان حق رئیس جمهور مقرر داشته است . ( 35 ) ب هماهنگى تصمیمات وزیران . 305 وزیران هر کدام ، بر اساس تقسیم کار و دسته بندى وظایف ، به تنهایى متصدى امرى از امور سیاسى جامعه که به موجب قانون در یک وزارتخانه متمرکز شده ، هستند . على رغم شأن مستقلى که هر یک از این امور در مقام اجراء دارا است ، انجام آنها بدون در نظر گرفتن جمیع مصالح و سیاستها ، بى تردید اشکالات و معضلاتى را به بار خواهد آورد . فلذا ، هر یک از وزیران در ایفاى وظایف خویش ، ناگزیر از هماهنگى با مجموعه نظام اجرایى کشور مى باشند . در این خصوص ، رئیس جمهور ، به لحاظ آن که مقام مافوق تمام وزراء است ، همچنین به عنوان رئیس هیأت وزیران ، مسؤول کل امور دولت مى باشد ، طبعا مقام صالح براى هماهنگ ساختن تصمیمات وزیران با هیأت وزیران خواهد بود . در این هماهنگى : ابتدا ، امور و برنامه هاى هر یک از دستگاهها به طور مجزا بررسى مى شود و موارد مشترک و احیانا موارد اختلاف که بین دستگاهها وجود دارد مورد شناسایى قرار مى گیرد و آنگاه ، رئیس جمهور از طریق دستگاههاى ستادى زیر نظر خود ( که به منزله چشم و گوش دولت مى باشند ) و یا در هیأت وزیران امور مذکور را به نحو شایسته و متناسب با سیاست جمعى نظام اجرایى تنظیم مى نماید . مستندات قانونى ذیل از جمله ابزارى است که رئیس جمهور به وسیله آنها مى تواند در دولت ایجاد هماهنگى نماید : 1 « در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونى دستگاههاى دولتى . . . تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ مى شود لازم الاجراء است . . . » ( 36 ) 2 سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور که بر اساس مصوبه 1378 / 12 / 11 شوراى عالى ادارى از طریق ادغام سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور ادارى و استخدامى بوجود آمده ، ابزار مؤثرى براى تأمین هماهنگى به شمار مى آید . ( 37 ) 3 شوراى عالى اقتصاد که متشکل از وزراى دولت و مقامات عالى اجرایى است ، به ریاست رئیس جمهور ، مسؤول هدایت و هماهنگ کردن امور اقتصادى کشور مى باشد . ( 38 ) 4 شوراى عالى ادارى که متشکل از تعدادى از وزراء و اعضاى دولت و صاحبنظران امور ادارى است ، به ریاست رئیس جمهور تشکیل مى گردد و مسؤول اصلاح نظام ادارى در ابعاد نیروى انسانى ، مدیریت و تشکیلات ، سازماندهى امور و روشهاى ادارى و همچنین برقرارى ارتباط منطقى بین مراجع تصمیم گیرى به نحو هماهنگ مى باشد . ( 39 ) 5 تصویب نامه ها و آیین نامه هاى دولت در زمینه تنظیم سازمانهاى ادارى و اجراى قوانین که به تصویب هیأت وزیران مى رسد ، اهرم دیگرى براى هماهنگ ساختن تصمیمات وزیران در هیأت وزیران مى باشد . ( 40 ) ج تعیین خط مشى دولت با همکارى وزیران . 306 هیأت وزیران مرکز اصلى تعیین سیاستهاى اجرایى کشور مى باشد . رئیس جمهور ، به عنوان مسؤول اصلى امور دولت « با همکارى وزیران ، برنامه و خط مشى دولت را تعیین و قوانین را اجراء مى کند » . وى ، در مقام ریاست هیأت وزیران ، همکارى آنان را براى تأمین هدفهاى خود جلب مى نماید . در این خصوص ، هر یک از وزیران ، با استفاده از ابزار اجرایى و نیروهاى مختلف کارشناس مستقر در دستگاههاى تحت مدیریت خود ، چگونگى امور مورد نظر را بررسى و نظر رسمى و حدود توانایى خود را براى تدوین یک سیاست هماهنگ اعلام مى دارد . قانون اساسى به رئیس جمهور این امکان را مى دهد ، تا با همکارى همه وزیران که به نحو جمعى در هیأت وزیران شرکت مى نمایند ، از طریق تقدیم لوایح قانونى به مجلس ( 41 ) یا تصویب آیین نامه هاى اجرایى قوانین و یا آیین نامه هاى تأمین کننده وظایف اجرایى ( 42 ) ، برنامه و خط مشى دولت را تعیین نماید . دوم ریاست عالى سازمانهاى وابسته . 307 اداره خاص امور مربوط به ریاست جمهورى در « نهاد ریاست جمهورى » متمرکز است . ( 43 ) علاوه بر آن ، قانون اساسى و قوانین عادى نام برخى از سازمانها را که هر کدام داراى وظایف و اختیاراتى مشخص هستند ، وابسته به ریاست جمهورى اعلام داشته اند که به ترتیب ذیل تقسیم بندى مى شود : الف سازمانهاى هماهنگ کننده و ناظر . 308 در اجراى وظایف و اختیارات رئیس جمهور در امر هماهنگى و نظارت بر امر دولت ( 44 ) سازمانهاى ذیل مورد توجه است : 1 سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور : رئیس جمهور در مقام ریاست هیأت وزیران ، هماهنگ کننده کار وزیران ، ناظر بر امور و تعیین کننده خط مشى دولت است . ( 45 ) این وظیفه خطیر مستلزم ساز و کارها و تدابیرى تخصصى و سازمان یافته اى مى باشد که از طریق آن بتوان ، ضمن تقسیم شایسته و قانونمند امور بین وزارتخانه ها و دستگاههاى مختلف اجرائى ، ارتباط منطقى میان آنها برقرار نمود . اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسى در این خصوص مقرر مى دارد : « رئیس جمهور مسؤولیت امور برنامه و بودجه و امور ادارى و استخدامى کشور را مستقیما بر عهده دارد و مى تواند اداره آنها را به عهده دیگرى بگذارد » . مسؤولیت مذکور پیش از این بر عهده دو دستگاه مجزا تحت عناوین « سازمان برنامه و بودجه » ( 46 ) و « سازمان امور ادارى و استخدامى کشور » ( 47 ) قرار داشت . اما ، در اجراى ماده 1 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادى ، اجتماعى و فرهنگى مصوب 1379 / 1 / 17 ، این دو سازمان به ترتیب ذیل تحت عنوان « سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور » ادغام گردید : « شوراى عالى ادارى در هشتاد و ششمین جلسه مورخ 1378 / 12 / 11 به منظور تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیس جمهور موضوع اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و تأمین یکپارچگى در مدیریت کلان کشور ، همسویى نظامهاى مدیریتى با برنامه هاى میان و بلند مدت ، تمرکز وظایف و فعالیت هاى مرتبط و پیوسته و متجانس با یکدیگر در امور برنامه ریزى ، کاهش تداخل و توازن وظایف سازمانهاى ستادى ، ارتقاء توان کارشناسى و تصمیم سازى دولت و فراهم نمودن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادى ، اجتماعى و فرهنگى کشور تصویب نمود . . . سازمان امور ادارى و استخدامى کشور و سازمان برنامه و بودجه با کلیه وظایف ، اختیارات ، مسؤولیت هاى قانونى و نیروى انسانى و امکانات خود ادغام و نام آن به سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور تغییر مى یابد . . . شرح وظایف سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور در چارچوب قوانین و مقررات موضوعه کشور . . . توسط سازمان تعیین و . . . به تأیید رئیس جمهور خواهد رسید . . . » . ( 48 ) « وظایف ، مسؤولیتها و اختیاراتى که در قوانین ، مقررات و تصویبنامه ها براى رئیس سازمان برنامه و بودجه یا دبیر کل سازمان امور ادارى و استخدامى کشور پیش بینى شده است ، به رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور محول مى شود » . ( 49 ) 2 سازمان حفاظت محیط زیست : « در جمهورى اسلامى ایران ، حفاظت محیط زیست که نسل امروز و نسلهاى بعد باید در آن حیات اجتماعى رو به رشدى داشته باشند ، وظیفه عمومى تلقى مى گردد . از این رو ، فعالیتهاى اقتصادى و غیر آن که با آلودگى محیط زیست یا تخریب غیر قابل جبران آن ملازمه پیدا کند ، ممنوع است » . ( 50 ) به ترتیبى که ملاحظه مى شود ، محیط زیست از آن جهت که زندگى و حیات اجتماعى را شامل مى شود ، در ردیف یکى از حقوق مسلم اجتماعى تلقى مى گردد و بنابراین ، همه باید در حفظ آن کوشا باشند ، و از تخریب آن جلوگیرى نمایند . به موجب ماده 1 قانون حفاظت و بهسازى محیط زیست مصوب / 3 / 28 1353 « سازمان حفاظت محیط زیست » وابسته به نخست وزیرى ، با شخصیت حقوقى و استقلال مالى تأسیس گردید . هدف این سازمان که زیر نظر شوراى عالى حفاظت و بهبود و بهسازى محیط زیست است ، پیشگیرى و مخالفت با آلودگى و هر اقدام مخربى که موجب بر هم خوردن تعادل و تناسب محیط زیست مى شود ، مى باشد ( 51 ) . بنابراین ، براى تأمین منظورهاى فوق ، سازمان مذکور باید حق نظارت بر واحدهاى آلوده کننده و مخرب محیطى ، در بخش خصوصى ، عمومى و دولتى را دارا باشد . نظر به این که ماهیت کار بسیارى از واحدهاى دولتى ( اقتصادى ، صنعتى ، معدنى ، بهداشتى ، نظامى ، انتظامى و غیره ) از نظر دود ، صدا ، فضولات و نظایر آن نوعا مخرب محیط و براى جامعه زیانبار است ، نظارت بر آنها فقط از طریق یک سازمان حکومتى بالاتر از وزارتخانه ها ، مؤثر و کارساز خواهد بود . فلذا ، هر چند که سازمان حفاظت محیط زیست را مى توان تا حدودى در ردیف یک سازمان اجرایى دانست ، اما ، به لحاظ ضرورت نظارت عالیه بر همه دستگاههاى دولتى ، این سازمان باید وابسته به رئیس دولت باشد . با وجود اهمیتى که قانون اساسى براى سلامت محیط زیست قائل شده است در خصوص نحوه اداره آن اشارتى ندارد . اما با توجه به این که در دوره هاى گذشته سازمان مورد نظر منطقا وابسته به نخست وزیر بوده است ، اینک پس از بازنگرى و حذف پست نخست وزیرى ، این سازمان وابسته به ریاست جمهورى است که از طریق یکى از معاونان خود ( رئیس سازمان حفاظت محیط زیست ) آن را اداره مى نماید . ب سازمان انرژى اتمى . 309 براى استفاده از اشعه و انرژى اتمى در صنایع و کشاورزى و ایجاد نیروگاه هاى اتمى و کارخانه هاى شیرین کننده آب شور و تولید مواد اولیه مورد نیاز صنایع اتمى و نظارت بر کلیه امور مربوط به انرژى اتمى ( 52 ) « سازمان انرژى اتمى » با شخصیت حقوقى و استقلال مالى ( 53 ) و به ریاست عالى نخست وزیر به شوراى آن سازمان ( 54 ) به موجب قانون تأسیس سازمان انرژى اتمى مصوب 1353 / 4 / 16 تأسیس شده و سپس به موجب تصویب نامه مصوب 1360 / 12 / 19 هیأت وزیران اداره آن تحت نظر نخست وزیر قرار گرفته است . اینک ، پس از حذف پست نخست وزیرى در بازنگرى 1368 قانون اساسى ، سازمان مذکور وابسته به ریاست جمهورى است که از طریق یکى از معاونان خود ( رئیس سازمان انرژى اتمى ) اداره مى شود . انرژى اتمى از نظر ماهیت امرى فنى و صنعتى است و از نظر موضوعى قابلیت ارتباط با وزارت نیرو دارد . اما این انرژى حساس ، به خاطر قدرت تخریبى خارق العاده اش ، ممکن است در امر تسلیحاتى به کار گرفته شود . به همین جهت کشورهاى دارنده آن ، همواره در معرض این اتهام قرار دارند . فلذا ، این موضوع فنى به صورت یک امر حاد سیاسى در سطح جهانى تبدیل شده است . در سطح داخلى نیز انرژى مذکور خالى از خطر نمى تواند باشد . بنابراین ، استفاده از آن با رعایت جمیع جهات فنى ، سیاسى و اجتماعى ، باید همواره تحت مراقبت ویژه دولت قرار داشته باشد ، تا راه هر گونه استفاده انحرافى بسته شود و هم این که نظام سیاسى کشور در معرض اتهامات گوناگون قرار نگیرد . به هر حال ، انرژى اتمى امروز در زمره مصالح عالیه کشور قرار دارد و نمى توان آن را به طور عادى اداره کرد . بدین خاطر است که « سازمان انرژى اتمى » به ترتیبى که یاد شده زیر نظارت عالیه رئیس جمهور قرار دارد . ج سازمان تربیت بدنى . 310 « سازمان تربیت بدنى ایران » به موجب قانون تأسیس تربیت بدنى ایران مصوب 1350 / 3 / 23 زیر نظر نخست وزیر تأسیس و پس از تغییرات قانون اساسى ، اینک تحت نظارت رئیس جمهور قرار دارد که از طریق یکى از معاونان وى ( رئیس سازمان تربیت بدنى ) اداره مى شود . سازمان تربیت بدنى متصدى امر پرورشى جامعه است و جنبه اجرایى دارد و مى توان آن را در ردیف امور آموزشى کشور دانست . به نظر مى رسد که وابستگى این سازمان در نظام گذشته به نخست وزیرى بیشتر براى بهره بردارى هاى سیاسى و نمایشى بوده باشد . در زمان حاضر وابستگى این سازمان اجرایى به ریاست جمهورى قابل توجیه به نظر نمى رسد و انتزاع و انتقال آن به دستگاههاى اجرایى مناسبتر خواهد بود . سوم تعیین سرپرست موقت براى وزارتخانه هاى بدون وزیر . 311 ممکن است بر سر تعیین وزیر بین رئیس جمهور و مجلس توافق حاصل نشود . از آن جهت که امور عمومى اصولا تعطیل بردار نیست و از طرف دیگر رئیس جمهور نیز مسؤول نهایى امور اجرایى کشور به شمار مى رود ، باید تا حصول توافق ، امکان اداره وزارتخانه بدون وزیر فراهم باشد . در این خصوص ، ذیل اصل یکصد و چهل و یکم قانون اساسى 1358 مقرر مى داشت : « نخست وزیر مى تواند در موارد ضرورت به طور موقت تصدى برخى از وزارتخانه ها را بپذیرد » . شوراى نگهبان براى تصدى مذکور ، على رغم موقتى بودن آن شرایط تمام عیار وزیر را در نظر داشته و در نظریه تفسیرى خود اعلام نموده بود : « در مواردى که بر حسب ضرورت به طور موقت نخست وزیر متصدى وزارتخانه اى مى شود باید با تصویب رئیس جمهور و تصویب مجلس شوراى اسلامى باشد » . ( 55 ) در نظر مذکور ظاهرا ضرورت مورد توجه قرار نگرفته بود و بنابراین نمى توانست براى ریاست دولت تا تعیین وزیر جدید تسهیل کننده و راهگشا باشد . در بازنگرى قانون اساسى ( 1368 ) به جاى مقررات مذکور ، ذیل اصل یکصد و سى و پنجم اصلاحى مقرر مى دارد : « رئیس جمهور مى تواند براى وزارتخانه هایى که وزیر ندارد حداکثر براى مدت سه ماه سرپرست تعیین نماید » . در این مورد ، به نظر مى رسد که تعیین سرپرست نیازى به تأیید و تصویب مجلس نداشته باشد : زیرا ، اگر قرار باشد که مجلس سرپرست موقت را تأیید نماید ، این امر تلقى به رأى اعتماد شده و سرپرست مذکور عملا عنوان « وزیر » پیدا مى کند . در این خصوص ، چنانچه قائل به تأیید مجلس باشیم ، ضرورت امر نادیده گرفته شده و عمل مذکور « لغو » مى باشد که از قانونگذار اساسى بعید خواهد بود . چهارم اعطاى نشانهاى دولتى . 312 کسانى که در دستگاههاى اجرایى کشور ( اعم از کشورى و لشکرى ) منشأ خدمات ارزنده و فوق العاده مى شوند یا شخصیتهاى داخلى و خارجى که به دلایل علمى و یا سیاسى داراى فضایل خاص هستند باید از طرف جامعه مورد تقدیر و تشکر ویژه قرار گیرند . در همه جاى دنیا دادن جایزه ، نشان و مدال براى تشویق افراد به خاطر انجام کارهاى فوق العاده ، رایج است . قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران هم در این مورد ، موضوع نشانهاى دولتى را از نظر دور نداشته و در اصل یکصد و بیست و نهم اعلام مى دارد : « اعطاى نشانهاى دولتى با رئیس جمهور است » . در این خصوص ، ماده 7 قانون تعیین حدود وظایف ریاست جمهورى پیش بینى نموده است : « به منظور اجراى اصل 129 نشانهاى کشورى به پیشنهاد وزراى ذیربط و تصویب هیأت دولت و نشانهاى لشکرى به پیشنهاد رئیس ستاد مشترک و تصویب فرمانده کل قوا یا مقام مجاز از طرف وى ، به وسیله رئیس جمهور اعطا مى شود » . بر اساس آیین نامه اعطاى نشانهاى دولتى ( 1367 / 11 / 1 ) : نشانها مشتمل بر نشانهاى : « انقلاب اسلامى » ، « جمهورى اسلامى » ، « استقلال » ، « آزادى » و نشانهاى عمومى ( ایثار ، جهاد ، عدالت ، تربیت ، شجاعت . . ) . و تخصصى ( مدیریت ، علم ، فرهنگ ، عمران ، کشاورزى ، صنعت ، ورزش . . ) . مى باشد که طى مراحل و تشریفات خاص توسط رئیس جمهور اعطا مى شود . بند سوم وظایف و اختیارات رئیس جمهور در ارتباط با قواى مقننه و قضائیه اول رئیس جمهور و قوه مقننه رئیس جمهور در موارد گوناگون با قوه مقننه اشتراک مساعى و یا ارتباط دارد : الف در امضاى قوانین . 313 « رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسى را پس از طى مراحل قانونى و ابلاغ به وى امضاء کند و براى اجراء در اختیار مسؤولان بگذارد » ( اصل یکصد و بیست و سوم ) . امضاى قوانین توسط رئیس جمهور ناشى از اصل تفکیک قوا در امور قانونگذارى و اجراء است . با رعایت این تفکیک ، وى به عنوان عالى ترین مقام اجرایى و ریاست قوه مجریه ، قوانین را از قوه مقننه دریافت و پس از امضاء ، فرمان اجراى آن را براى دستگاهها صادر مى کند . اقدام رئیس جمهور در این مورد یک تکلیف صرفا تشریفاتى است و وى نقشى در ماهیت امر ندارد . البته ، نقش رئیس جمهور را به عنوان رئیس هیأت وزیران ، در تقدیم لوایح قانونى به مجلس و دفاع نمایندگان وى از مواضع قوه مجریه در بررسى طرح ها و لوایح نمى توان نادیده گرفت . اما به هر جهت ، پس از قطعیت قانون در قوه مقننه براى مقام مذکور راهى جز تکلیف به امضاى قوانین وجود ندارد . ( 56 ) در اجراى اصل مذکور ، ماده 1 قانون مدنى رئیس جمهور را موظف به امضاى مصوبات و ابلاغ آن ظرف پنج روز نموده است . در صورت استنکاف وى ، به دستور رئیس مجلس روزنامه رسمى موظف به انتشار آن مصوبات در ظرف 72 ساعت مى باشد . ب در امر همه پرسى 314 . 1 قانون اساسى ، با وجود ذکر این مطلب که : « درخواست مراجعه به آراء عمومى مى باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان برسد » ، اشاره اى به مقام درخواست کننده ننموده است . اما قانون همه پرسى در جمهورى اسلامى ایران مصوب / 4 / 4 1368 سکوت مذکور را شکسته و در ماده 36 مقرر مى دارد : « همه پرسى به پیشنهاد رئیس جمهور یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس شوراى اسلامى و تصویب حداقل دو سوم مجموع نمایندگان اقدام خواهد شد » . 2 همانگونه که قبلا اشاره شد ، قانون اساسى امضاى همه پرسى را از وظایف رئیس جمهور مى داند ( 57 ) بدین ترتیب که : « شوراى نگهبان ظرف یک هفته و در صورت ضرورت حداکثر ده روز پس از دریافت نتیجه همه پرسى نظر خود را جهت امضاء به رئیس جمهور ارسال نموده و رئیس جمهور پس از امضاء به وزارت کشور اعلام و وزارت کشور از طریق رسانه هاى گروهى نتیجه را به اطلاع مردم خواهد رساند » . ( 58 ) ج در نصب و عزل وزیران و رأى اعتماد به دولت . 315 « وزراء توسط رئیس جمهور تعیین و براى گرفتن رأى اعتماد به مجلس معرفى مى شوند » . ( 59 ) واضح است که تعیین وزراء در واقع فقط با همکارى و توافق رئیس جمهور و قوه مقننه امکان پذیر مى شود . همچنین « رئیس جمهور مى تواند وزراء را عزل کند و در این صورت باید براى وزیر یا وزیران جدید از مجلس رأى اعتماد بگیرد و در صورتى که پس از ابراز اعتماد مجلس به دولت نیمى از هیأت وزیران تغییر نماید باید مجددا از مجلس شوراى اسلامى براى هیأت وزیران تقاضاى رأى اعتماد کند » . ( 60 ) علاوه بر آن ، « رئیس جمهور براى هیأت وزیران پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر باید از مجلس رأى اعتماد بگیرد . در دوران تصدى نیز در مورد مسایل مهم و مورد اختلاف مى تواند از مجلس براى هیأت وزیران تقاضاى رأى اعتماد کند » . ( 61 ) اصول مذکور ، از یک سو نشان دهنده ضرورت همکارى رئیس جمهور و مجلس ، و از سوى دیگر مبین اقتدار و نظارت مجلس بر موجودیت قوه مجریه و اعضاى آن مى باشد . این همکارى و نظارت که از خصایص نظام پارلمانى است ، رئیس جمهور و دولت را دائما در محاصره سیاسى نمایندگان مردم قرار مى دهد و مى تواند جامعه را به نحو اطمینان بخشى از خطر احتمالى استبداد دور نگه دارد . د در توقف انتخابات . 316 در مورد توقف انتخابات در فصل قوه مقننه اشاراتى داشته ایم . در خصوص رئیس جمهور ، اصل شصت و هشتم مقرر مى دارد : « در زمان جنگ و اشغال نظامى کشور به پیشنهاد رئیس جمهور و تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان و تأیید شوراى نگهبان انتخابات نقاط اشغال شده یا تمامى مملکت براى مدت معینى متوقف مى شود » . به ترتیبى که ملاحظه مى شود ، رئیس جمهور مقام پیشنهاد دهنده توقف انتخابات مى باشد . دلیلى که در این خصوص به نظر مى رسد آن است که ، رئیس جمهور در مقام ریاست قوه مجریه ( 62 ) و همچنین ریاست شوراى عالى امنیت ملى ، ( 63 ) نسبت به اوضاع و احوال کشور و حالت جنگ و ناآرامیهاى احتمالى که مخل به برگزارى انتخابات باشد ، اشراف و وقوف کامل دارد . با این توصیف ، « چنانچه برگزارى انتخابات در یک یا چند حوزه انتخابیه امکان پذیر نباشد ، رئیس جمهور توقف انتخابات در نقاط اشغال شده یا تمامى کشور را با ذکر مدت ، کتبا به مجلس شوراى اسلامى جهت اخذ تصمیم پیشنهاد مى نماید » . ( 64 ) ه در حضور و احضار به مجلس . 317 در نظام سیاسى کشور که مبتنى بر همکارى قواى مقننه و مجریه و نظارت قوه مقننه بر مجریه است ، اعضاى قوه مجریه و من جمله رئیس جمهور با مجلس سر و کار فراوان دارند . بنابراین ، رئیس جمهور حق شرکت در جلسات علنى مجلس را دارد و مى تواند مشاوران خود را همراه داشته باشد و در صورتى که نمایندگان لازم بدانند رئیس جمهور مکلف به حضور است و اگر تقاضا کند مطالبش استماع مى شود : 1 حضور رئیس جمهور در مجلس براى معرفى وزیران ، تقدیم لوایح مهم و ایراد سخن از جمله حقوقى است که این مقام را در پیشگاه قوه مقننه ، در تکاپوى مثبت سیاسى توانا مى سازد . نتیجه حضور رئیس جمهور در مجلس ، علاوه بر آن که در آشنا ساختن مجلس از مواضع دولت مؤثر است ، از نظر روانى زمینه را براى نیل به تفاهم بین دو قوه فراهم مى سازد . 2 احضار رئیس جمهور ناشى از نظارتى است که مجلس از طریق سؤال و یا استیضاح بر اساس ضوابط مقرر اعمال مى نماید . این موضوع در فصل قوه مقننه مورد بحث قرار گرفته است . ( 65 ) و در تقاضاى تشکیل جلسه غیر علنى مجلس . 318 به موجب اصل شصت و نهم : « در شرایط اضطرارى ، در صورتى که رعایت امنیت کشور ایجاب کند ، به تقاضاى رئیس جمهور . . . جلسه غیر علنى تشکیل مى شود » . اصل مذکور به رئیس جمهور این امکان را مى دهد تا امور امنیتى کشور را که حفظ اسرار آن لازم است ، با نمایندگان در میان گذارد و عند الاقتضاء امرى را به نحو سرى به تصویب مجلس برساند . با تأسیس شوراى عالى امنیت ملى ( 66 ) در بازنگرى ( 1368 ) قانون اساسى که با تأیید مقام رهبرى تعیین سیاستهاى دفاعى امنیتى را بر عهده دارد و مى تواند تمام امور کشور را با تدابیر خود هماهنگ نماید ، تقاضاى رئیس جمهور براى تشکیل جلسات غیر علنى و طرح مسایل امنیتى در مجلس از این پس دور از ذهن به نظر مى رسد . دوم رئیس جمهور و قوه قضائیه . 319 بین رئیس جمهور و قوه قضائیه ارتباط چندانى وجود ندارد و این ، به خاطر اقتضاى استقلال قوه قضائیه و جلوگیرى از نفوذ مقامات بر کار این قوه مى باشد . معذالک ، قانونگذار اساسى ، بنا به ضرورت ، از طریق وزیر دادگسترى ، ارتباط محدودى را در این خصوص مقرر داشته است . به موجب قسمتى از اصل یکصد و شصتم : « وزیر دادگسترى . . . از میان کسانى که رئیس قوه قضائیه به رئیس جمهور پیشنهاد مى کند انتخاب مى گردد » . بنابراین رئیس جمهور ، با همکارى رئیس قوه قضائیه وزیر دادگسترى را تعیین مى نماید و آنگاه ، همانند سایر وزراء ، وى را جهت اخذ رأى اعتماد به مجلس معرفى مى کند . بدیهى است که وزیر دادگسترى در این زمینه مسؤولیت کلیه مسایل مربوط به روابط با قوه مجریه را بر عهده دارد . پس از رسمیت وزیر مذکور ، وى به عنوان عضو هیأت وزیران وظایف محوله خود را انجام مى دهد و با رئیس جمهور همکارى و در تصمیم گیریهاى جمعى دولت مشارکت مى نماید . پى نوشت ها : 1 اصل نود و یکم قانون اساسى . براى بررسى تحلیلى نظارت تقنینى شوراى نگهبان ، رک : همین کتاب ، ش 257 . 243 2 اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسى . 3 اصل 75 پیش نویس قانون اساسى : « رئیس جمهور بالاترین مقام رسمى کشور در امور داخلى ، روابط بین المللى و اجراى قانون اساسى است » . . {L= LepresidentdelaRepubliqeveilleAurespectlaConstitution:(1958)Art5delaConsititutionfrancaise =L} ( 4 ) 5 ماده 13 قانون تعیین حدود اختیارات ریاست جمهورى . 6 ماده 14 قانون فوق . 7 ماده 15 قانون فوق . 8 ماده 16 قانون فوق . 9 ایفاى مسؤولیت اجراى قانون اساسى در جمهورى اسلامى ایران ، از ابتداى کار تاکنون ، بستگى به میزان جدیت رؤساى جمهورى در ادوار مختلف داشته که تلاش ریاست جمهورى دوره هاى سوم ( 1360 1364 ) و چهارم ( 1364 1368 ) براى پیش بینى مواد مربوط ( مواد 13 16 ) در قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهورى ( 1365 / 8 / 22 ) و تشکیل معاونت حقوقى و اجراى قانون اساسى در نهاد ریاست جمهورى جلب توجه مى کند . علاوه بر آن ، در دوره هفتم ریاست جمهورى ( 1376 1380 ) « هیأت پیگیرى و نظارت بر اجراى قانون اساسى » به موجب حکم 35822 1376 / 9 / 8 تأسیس گردید که زیر نظر مستقیم رئیس جمهور ، بر اساس آیین نامه داخلى و از طریق کمیسیونهاى تخصصى ستادى و اجرائى ، ایفاى وظیفه مذکور را تسهیل مى کند . 10 اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسى . 11 اصل پنجاه و هفتم قانون اساسى . 12 اصل یکصد و دهم ( 9 و 10 ) . 13 اصول پنجم و یکصد و نهم قانون اساسى . 14 اصل یکصد و بیست و یکم قانون اساسى . 15 اصل یکصد و دهم ( 10 ) قانون اساسى . 16 اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسى . 1368 17 اصل یکصد و دهم ( 8 ) قانون اساسى . 1368 18 در خصوص امضاى قراردادهاى بین المللى ، پیش از بازنگرى قانون اساسى ( 1368 ) مشکلى وجود داشت ، بدان معنى که ، رئیس جمهور چون رئیس دولت نبود ، در جریان انعقاد قرارداد قرار نمى گرفت و در تهیه متن آنها هیچ دخالتى نداشت . اما در نهایت امر ، پس از آن که همه کارها به دور از نظارت وى انجام مى گرفت ، ناگزیر از دو امضاء براى این قراردادها بود . از آنجا که ، انعقاد قراردادهاى موجب سلطه ، ممنوع مقرر شده بود ( اصل یکصد و پنجاه و سوم ) و رئیس جمهور در سوگند خود تعهد به حفظ استقلال همه جانبه کشور را داشت ( اصل یکصد و بیست و یکم ) آن عدم دخالت و این تعهدها هماهنگ به نظر نمى رسید و عدم تمایل به امضاء را در ذهن ایجاد مى نمود . بدین خاطر موضوع ، ضمن طرح قانون اختیارات رئیس جمهور در مجلس شوراى اسلامى به بررسى گذاشته شد و سرانجام ماده 6 قانون تعیین حدود اختیارات بدین شرح تصویب شد : « رئیس جمهور یا نماینده قانونى او موظفند عهدنامه ها ، مقاوله نامه ها و موافقتنامه ها و قراردادهاى دولت جمهورى اسلامى ایران با سایر دولتها و همچنین پیمانهاى مربوط به اتحادیه هاى بین المللى را پس از تصویب مجلس شوراى اسلامى امضاء نمایند » . اما پس از بازنگرى ، چون رئیس جمهور رئیس دولت نیز مى باشد ، خود مستقیما یا به وسیله نماینده قانونى اش در تهیه مفاد قراردادها دخالت دارد و در جریان تمامى مراحل قانونى آن قرار مى گیرد ، امضاى آنها با ابتکار عمل و با طیب خاطر خواهد بود . 19 مأموران دیپلماتیک {L= (Agentsdiplomatiques =L} ) به نمایندگانى اطلاق مى شود که مأموریتهاى دیپلماتیک را از سوى کشور متبوع خود در روابط بین المللى بر اساس نزاکتها و ضوابط مقرر بین المللى بر عهده دارند . جدیدترین ضابطه در این خصوص ( پس از مقررات کنگره 1815 وین پروتکل 1818 اکس لاشاپل ) عهدنامه مربوط به روابط دیپلماتیک مصوب 18 آوریل 1961 وین {L= (Conventionsurrelationsdiplomatiques =L} مى باشد که در آن ، مأموران دیپلماتیک به سه گروه تقسیم مى شوند : سفیران {L= (Ambassadeurs) =L} و فرستادگان پاپ {L= (Nonces) =L} و رؤساى نمایندگى که از سوى رؤساى کشورها معرفى مى شوند فرستادگان {L= (Envoyes) =L} وزراى مختار {L= (Ministres) =L} یا نمایندگان پاپ {L= (Internonces) =L} که آنها نیز به سران کشورها معرفى مى شوند کاردارها {L= (Chargeslaffaires =L} ) که به وزراى امور خارجه کشور میزبان معرفى مى شوند . مراتب اعزام و پذیرش نمایندگان با توافق طرفین است . به نقل از مأخذ {L= :P.U.F1975PsnoitutitsnI168internationales:.PaulReuter =L} 20 مأموران کنسولى {L= (Agentsconsulaires =L} ) نمایندگانى هستند که وظیفه آنها مأموریت ادارى در خصوص تسهیل اقامت و امور تحصیلى و تجارى و همچنین امور مربوط به احوال شخصیه و معاضدت قضایى تبعه کشور در خارج است . {L= .Letterdecreance(21).Intermediaire(22).Representant(23).Observateur( =L} 24 ) 25 کلودالبر کلیار : نهادهاى روابط بین الملل . ترجمه و تحقیق از : دکتر هدایت الله فلسفى ، نشر نو تهران 1368 شماره . 236 26 در اصل یکصد و بیست و هشتم سابق مقرر بود که : « رئیس جمهور استوارنامه سفیران را امضاء مى کند و استوارنامه سفیران کشورهاى دیگر را مى پذیرد » . با توجه به ابهام این اصل ، موضوع « تصویب صلاحیت سفیر » در سال 1359 مورد اختلاف نظر رئیس جمهور و نخست وزیر وقت بود . به دنبال آن شوراى نگهبان در نظریه تفسیرى 1570 1359 / 12 / 21 خود اعلام داشت : « تصویب صلاحیت سفیر با رئیس جمهور نیست » . علاوه بر آن ، در ماده 11 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسؤولیتهاى ریاست جمهورى مصوب 1365 / 8 / 22 آمده بود : « سفراى جمهورى اسلامى ایران در خارج از کشور توسط وزیر امور خارجه به رئیس جمهور معرفى مى گردند . رئیس جمهور موظف است ظرف 5 روز از معرفى ، استوارنامه سفیر را امضاء نماید » . با توجه به این مراتب ، ملاحظه مى شود که سفیر ، على رغم اهمیت مأموریت محوله ، عملا تا حد یک کارمند وزارت امور خارجه تنزل داشت . این امر نمى توانست ارزش نمایندگى رئیس جمهور را به عنوان مظهر حاکمیت و اقتدار ملى و نظام جمهورى اسلامى داشته باشد که هم با عرف دیپلماتیک و هم با مصالح ملى مغایرت داشت . 27 اصل یکصد و هفتاد و ششم قانون اساسى . . {L= Decision.28exexutoire29 =L} اصل یکصد و هفتاد و هفتم قانون اساسى . « مقام رهبرى پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طى حکمى خطاب به رئیس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسى را به شوراى بازنگرى قانون اساسى با ترکیب زیر پیشنهاد مى نماید : 1 ) اعضاى شوراى نگهبان 2 ) رؤساى قواى سه گانه 3 ) اعضاى ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام 4 ) پنج نفر از اعضاى مجلس خبرگان رهبرى 5 ) ده نفر به انتخاب مقام رهبرى 6 ) سه نفر از هیأت وزیران 7 ) سه نفر از قوه قضائیه 8 ) ده نفر از نمایندگان مجلس 9 ) سه نفر از دانشگاهیان . مصوبات شورا پس از تأیید و امضاى مقام رهبرى باید از طریق مراجعه به آراى عمومى به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه پرسى برسد . . . » . 30 اصل یکصد و سى و سوم . 31 اصل یکصد و سى و هفتم . 32 ماده 188 آئین نامه داخلى مجلس : « رئیس جمهور . . . اسامى هیأت وزیران را به همراه . . . برنامه دولت تسلیم مجلس مى نماید » . 33 ماده 34 قانون برنامه و بودجه مصوب / 12 / 5 . 1351 34 ماده 35 همان قانون . 35 قسمت اول اصل یکصد و سى و ششم . 36 اصل یکصد و سى و چهارم . 37 اصل یکصد و بیست و ششم . 38 مواد 2 و 3 قانون برنامه و بودجه . 39 پیوست قانون برنامه اول توسعه . . . ( مصوب 1368 / 11 / 11 ) انتشارات سازمان برنامه و بودجه ( 1369 ) ردیف 31 قسمتهاى ( 4 2 ) و ( 4 3 ) و تبصره 31 قانون برنامه دوم توسعه مصوب / 9 / 2 . 1373 40 اصل یکصد و سى و هشتم . 41 اصل هفتاد و چهارم . 42 اصل یکصد و سى و هشتم . 43 ماده 17 قانون تعیین حدود وظایف ریاست جمهورى . 44 اصل یکصد و سى و چهارم . 45 اصل یکصد و سى و چهارم قانون اساسى . 46 « سازمان برنامه و بودجه » به عنوان مؤسسه دولتى به موجب ماده 4 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 / 12 / 5 زیر نظر نخست وزیر تأسیس شده بود . وظیفه این سازمان ( در زمینه برنامه ریزى ، تنظیم بودجه و نظارت ) عبارت از مطالعه و بررسى امور اقتصادى و اجتماعى ، تهیه برنامه هاى عمرانى دراز مدت ، تنظیم بودجه کل کشور ، هماهنگى روشها و برنامه ها ، ارزیابى عملکرد دستگاههاى اجرایى و مشارکت در هدایت و هماهنگى امور بود ( ماده 5 ) . این سازمان ، به عنوان یک مؤسسه ستادى در امور اقتصادى و اجتماعى دولت ، کار برنامه ریزى ، هماهنگى و نظارت در کارها را بر عهده داشت و على الاصول ، به عنوان یک ابزار لازم ، مى بایست در اختیار ریاست دولت قرار مى داشت . قانون اساسى 1358 براى نخست وزیر ، در مقام ریاست هیأت وزیران ، هیچ نوع مسؤولیتى جز مسؤولیت اقدامات هیأت وزیران در برابر مجلس پیش بینى ننموده بود ( ذیل اصل 134 سابق ) در حالى که سازمان مذکور در حوزه نخست وزیرى به ریاست وزیر مشاور قرار داشت . على رغم اهمیت و ضرورت وابستگى سازمان یاد شده ( در امور برنامه ریزى ، هماهنگى و نظارت ) به ریاست دولت ، چون براى نخست وزیر مسؤولیت پاسخگویى وجود نداشت ، شوراى نگهبان در مقام تفسیر ، وابستگى آنرا به این مقام خلاف قانون اساسى تشخیص داد ( نظر تفسیرى 1619 1363 / 7 / 30 شوراى نگهبان ) . بدین خاطر بود که سازمان برنامه و بودجه به « وزارت برنامه و بودجه » و سمت سرپرست سازمان ( وزیر مشاور ) به « وزیر » تغییر یافت ( قانون تغییر سمت وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه به وزیر برنامه و بودجه مصوب 1363 / 10 / 16 ) . در نتیجه ، این سازمان ستادى در ردیف دستگاههاى اجرایى در آمد . پس از بازنگرى قانون اساسى ، با در نظر گرفتن اینکه رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایف خود در برابر مجلس مسؤول است ( اصل 122 ) مسؤولیت امر ستادى مذکور مستقیما بر عهده رئیس جمهور قرار گرفت که ، قبل از تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور ، از طریق یکى از معاونان خود ( رئیس سازمان برنامه و بودجه ) آن را اداره مى کرد . 47 « سازمان امور ادارى و استخدامى » به موجب ماده 103 قانون استخدام کشورى مصوب 1345 / 3 / 31 وابسته به نخست وزیرى تأسیس شده بود و وظیفه انتظام امور استخدامى و تشکیلاتى و روشهاى ادارى کشور را بر عهده داشت ( ماده 104 قانون استخدامى کشورى مصوب 1345 / 3 / 31 ) . این سازمان نیز همانند سازمان برنامه و بودجه از ابزار ستادى اعمال مدیریت هماهنگ دولت ( در امور ادارى ، تشکیلاتى و استخدامى ) به شمار مى رفت . در بازنگرى قانون اساسى ، با انتقال وظایف نخست وزیر به رئیس جمهور مسؤولیت امور ادارى و استخدامى مستقیما در عهده وى قرار گرفت که قبل از تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور ، از طریق یکى از معاونان خود ( دبیر کل سازمان امور ادارى و استخدامى ) اداره مى شد . 48 مصوبه 14 / 450 1378 / 12 / 16 شوراى عالى ادارى در خصوص ادغام سازمان امور ادارى و استخدامى کشور و سازمان برنامه و بودجه . 49 بند 6 الحاقى مصوب 1379 / 7 / 26 شوراى عالى ادارى به مصوبه فوق . 50 اصل پنجاهم قانون اساسى . 51 ماده یک قانون حفاظت و بهسازى محیط زیست مصوب / 3 / 28 . 1353 52 ماده 1 قانون تأسیس سازمان انرژى اتمى مصوب / 4 / 16 . 1353 53 ماده 2 همان قانون . 54 ماده 7 همان قانون . 55 نظریه تفسیرى 9341 ، 1362 / 5 / 16 شوراى نگهبان . 56 موضوع الزام رئیس جمهور به امضاى قوانین و ضمانت اجراى آن در ش 157 همین کتاب مورد بررسى قرار گرفته است . 57 اصل یکصد و بیست و سوم . 58 ماده 27 قانون همه پرسى در جمهورى اسلامى ایران مصوب / 4 / 4 . 1368 59 اصل یکصد و سى و سوم . 60 اصل یکصد و سى و ششم . 61 اصل هشتاد و هفتم . 62 اصل یکصد و سیزدهم . 63 اصل یکصد و هفتاد و ششم . 64 ماده 8 قانون تعیین حدود و وظایف ریاست جمهورى . 65 همین کتاب ، ش 527 . 536 66 اصل یکصد و هفتاد و ششم . دوم . وظایف و اختیارات شوراى نگهبان ( منبع مقاله : حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران ، ج 2 ، هاشمى ، سید محمد ) بند اول نظارت بر قوانین و مقررات . 243 وظیفه اصلى شوراى نگهبان پاسدارى از احکام اسلام و قانون اساسى از طریق نظارت بر قوانین و مقررات مى باشد . قانون اساسى دامنه ضرورت تطبیق قوانین و مقررات کشور با شرع و قانون اساسى را به ترتیب ذیل مشخص نموده است : 1 اصل چهارم قانون اساسى مقرر مى دارد : « کلیه قوانین و مقررات مدنى ، جزائى ، مالى ، اقتصادى ، ادارى ، فرهنگى ، نظامى ، سیاسى و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامى باشد . این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسى و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهاى شوراى نگهبان است » . اصل مذکور قاعده آمره اى است که اجراى آن مى تواند گامى اساسى در تحقق و فعلیت یافتن حاکمیت اسلام از طریق حکومت جمهورى اسلامى به شمار آید . تأکید قانون اساسى بر اساس قرار دادن موازین اسلامى در مورد « کلیه قوانین و مقررات . . . » و حاکم بودن آن « بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسى و قوانین و مقررات دیگر » خود مؤید این مطلب به نظر مى رسد . در این خصوص ، قانون اساسى فقهاى شوراى نگهبان را مرجع تمیز و تشخیص مطابقت قوانین و مقررات با موازین اسلامى دانسته است ، بدون آنکه آئین تشخیص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آن را مشخص کرده باشد . 2 به موجب اصل هفتاد و یکم : « مجلس شوراى اسلامى در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسى مى تواند قانون وضع کند » . به ترتیبى که ملاحظه مى شود ، بر عکس حاکمیت موازین اسلام بر اطلاق و عموم قوانین ، حاکمیت قانون اساسى فقط ناظر بر مصوبات مجلس شوراى اسلامى است بنابراین ، قوانین و مقررات گذشته ، تا زمانى که مورد اصلاح و تجدید نظر قرار نگرفته باشند ( و لو آنکه مخالف قانون اساسى به نظر برسند ) معتبر خواهند بود . با توجه به ضرورت هاى فوق ، موارد و مراتب و چگونگى نظارت شوراى نگهبان بر قوانین و مقررات از نظر شرع و قانون اساسى به ترتیب ذیل قابل بررسى است : اول نظارت شرعى بر اصول قانون اساسى . 244 اصول قانون اساسى توسط « قوه مؤسس قانونگذار » ( مجلس بررسى نهایى قانون اساسى و آراء عمومى ) به تصویب رسیده است . در این خصوص ، هیچیک از اصول بر دیگرى مزیت و رجحان ندارد ، منطق قانونگذارى اقتضا نمى کند که در یک قانون واحد ( با اصول همسطح و همزمان ) اصلى را فداى اصلى دیگرى بنماییم . با وجود این ، برخى از علماء حقوق ، علاوه بر طبقه بندى سنتى قواعد حقوقى ( قانون اساسى ، قوانین عادى ، مقررات دولتى و . . ) . گاهى اوقات نسبت به قواعد حقوقى واحد قائل به دسته بندى و قبول سلسله مراتب هستند . مثلا در قانون اساسى پاره اى از اصول فرا دستورى ( 1 ) را مى پذیرند که احکام آن بر سایر اصول قانون اساسى برترى دارد . اعلامیه هاى حقوقى و حقوق فطرى از آن جمله اند . ( 2 ) قانونگذار اساسى ما نیز ، با مبنا قرار دادن حاکمیت اسلام ، چنین طبقه بندى را در اصل چهارم قانون اساسى تأسیس نموده و ضمن اعلام ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام ، مقرر مى دارد : « این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسى . . . حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهاى شوراى نگهبان است » . البته ، طبقه بندى مذکور ، به معناى بطلان اصول متعارض به نظر نمى رسد ، بلکه همه اصول پا بر جا مى ماند ، اما به هنگام تطبیق مصوبات مجلس با موازین اسلام و قانون اساسى ، اگر مصوبه مورد نظر ، پس از تشخیص اکثریت اعضاى شوراى نگهبان ، در اجراى قانون اساسى و با قانون اساسى منطبق بود ، ولى با تشخیص اکثریت فقهاى این شورا ، خلاف موازین شرعى به نظر رسید ، این مصوبه قابل اجراء نمى باشد و براى تجدید نظر به مجلس برگردانیده مى شود . نمونه بارز آن ، موضوع « دولتى کردن بازرگانى خارجى » مصوب 1361 / 2 / 21 مجلس شوراى اسلامى مى باشد که در اجراى اصل چهل و چهارم قانون اساسى ( که بازرگانى خارجى را جزء بخش دولتى مقرر داشته است ) به تصویب رسید . شوراى نگهبان ، پس از بررسى ، این لایحه را از لحاظ قانون اساسى مورد تأیید قرار داد ، اما از لحاظ موازین شرعى انحصار دولتى نسبت به صادرات و واردات مورد تأیید این شورا قرار نگرفت ( 3 ) . دوم نظارت شرعى و قانونى بر مصوبات مجلس . 245 « مجلس شوراى اسلامى نمى تواند قوانینى وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمى کشور یا قانون اساسى مغایرت داشته باشد . تشخیص این امر . . . بر عهده شوراى نگهبان است » ( اصل هفتاد و دوم ) . در اجراى این منظور ، اصل نود و چهارم مقرر مى دارد : « کلیه مصوبات مجلس شوراى اسلامى باید به شوراى نگهبان فرستاد شود . شوراى نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسى مورد بررسى قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند براى تجدید نظر به مجلس بازگرداند . در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است » . علاوه بر آن ، به موجب اصل هشتاد و پنجم : « در موارد ضرورى ( مجلس ) مى تواند اختیار تصویب برخى از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون هاى داخلى خود تفویض کند . . . همچنین مجلس . . . مى تواند تصویب دائمى اساسنامه سازمانها ، شرکتها ، مؤسسات دولتى یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهاى ذیربط واگذار کند . . . » . به بررسى موضوع مى پردازیم : الف ضرورت ارسال کلیه مصوبات به شوراى نگهبان . 246 مجلس شوراى اسلامى در مقام قانونگذارى و نظارت ، و در موارد گوناگون ، اصالتا و یا از طریق کمیسیون هاى داخلى خود اقدام به تصویب مى نماید . این مصوبات ، پس از طى مراحل قانونى ، لازم الاجرا مى گردد و در مجموعه قوانین قرار مى گیرد . بدین خاطر ، از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسى ، ارسال تمامى مصوبات اعم از قوانین ( عام ، خاص ، تفویضى ، تفسیرى و بودجه ) و یا مصوبات ناشى از نظارت استصوابى مجلس بر قوه مجریه ( نظیر عهدنامه ها و موافقت نامه هاى بین المللى ) به شوراى نگهبان الزامى است . البته ، باید توجه داشت که مجلس ، در ایفاى همه وظایف خود ( قانونگذارى و نظارت ) در اتخاذ تصمیم از طریق رأى اکثریت اقدام به « تصویب » مى نماید . اگر آنگونه که قانون اساسى مقرر مى دارد : « مجلس شوراى اسلامى بدون وجود شوراى نگهبان اعتبار قانونى ندارد » ( 4 ) به قضیه توجه کنیم ، ظاهرا همه مصوبات مجلس باید براى بررسى به شوراى نگهبان فرستاده شود . در این مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور مى کند : 1 با توجه به ظاهر برخى اصول ( 5 ) به ویژه اصل چهارم ، که اشاره صریح به اصطلاح « قوانین و مقررات » و لزوم تطبیق آن با موازین اسلامى دارد ، این ضرورت فقط شامل مصوبات مربوط به قوانین مى شود و ربطى به سایر موارد ندارد . 2 به تصریح اصل نود و یکم ، منظور اصلى قانونگذار اساسى از تشکیل شوراى نگهبان « پاسدارى از احکام اسلام و قانون اساسى از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها » است . از این عبارت جز تصریح به مطلق « مصوبات » قرینه دیگرى مشاهده نمى شود . فرض ضرورت تطبیق مصوباتى که پس از طى مراحل ، به صورت قانون در مى آیند ، ضرورت تطبیق سایر اعمال مجلس را با قانون اساسى و شرع نفى نمى کند . زیرا ، اگر بنا بر ملاک قرار دادن قانون اساسى و موازین شرعى در کلیه امور باشد ، نمى توان تخلف از آنها را نادیده گرفت . فلذا ، نظارت ضرورت پیدا مى کند . با ملاحظه مذاکرات خبرگان قانون اساسى که بارها اصطلاح « تقنین » را به کار برده اند ( 6 ) و همچنین اصل 143 پیش نویس قانون اساسى ، که تصریحا اشاره به « قوانین عادى » نموده است ( 7 ) نظر دوم ( حق نظارت شورا بر عموم مصوبات ) قابل دفاع به نظر نمى رسد . ب تکلیف شوراى نگهبان . 247 ضرورت تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسى ، شوراى نگهبان را موظف به بررسى و اظهارنظر در ظرف ده روز مى نماید . این تکلیف قانونى براى آن است که شورا ، در اجراى وظایف مقرر ، اولا ، کار تطبیق را در کوتاه ترین مدت انجام دهد و ثانیا ، در اداى تکلیف خود مسامحه ننماید ، زیرا مجلس ، به عنوان کانون مصالح اندیشان جامعه و نمایندگان اراده مردم ، اجراى امورى را براى کشور ضرورى مى داند و از طریق مصوبات خود اجراى آن را خواستار مى شود . بنابراین ، براى آنکه مسامحه و معطلى پیش نیاید ، شوراى مذکور باید « الزام و اجبار عملى » ( 8 ) براى پاسخ و اظهارنظر ظرف مدت مهلت مقرر داشته باشد . ضمانت اجراى این الزام آن است که ، در صورت عدم اظهارنظر ظرف مهلت مقرر « مصوبه قابل اجرا است » . در اینجا ، سکوت و عدم اظهار نظر ، تلقى به عدم مغایرت آن مصوبه با موازین شرع و قانون اساسى خواهد شد . ( 9 ) حاصل ضمانت اجراى مذکور ، از یک طرف ، جلوگیرى از تعطیلى امور مردم مى باشد و از طرف دیگر ، مسؤولیت اخلاقى آن متوجه شوراى نگهبان به عنوان « پاسدار شرع و قانون اساسى » خواهد شد . ج مهلت اظهار نظر شورا . 248 در اصل نود و چهارم مقرر شده است ، شوراى نگهبان موظف است مصوبات مجلس را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول مورد بررسى قرار دهد و در صورت مغایرت ، آن را به مجلس باز گرداند . مهلت مقرر مذکور ، از آن جهت که شوراى نگهبان را مقید به پاسخ مى نماید ، منطقى به نظر مى رسد . اما ، تراکم کار در ایفاى وظایف محوله و بررسى مصوبات ، به ویژه مصوبات مفصل ، ممکن است شورا را به نحوى در مضیقه قرار دهد که على رغم تمایل به سرعت در مهلت یاد شده ، قادر به ارسال پاسخ نباشد . در این خصوص ، اصل نود و پنجم تمدید مهلتى را بدین ترتیب مقرر داشته است : « در مواردى که شوراى نگهبان مدت ده روز را براى رسیدگى و اظهار نظر نهایى کافى نداند ، مى تواند از مجلس شوراى اسلامى حداکثر براى ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود » . در این اصل تشخیص ضرورت تمدید وقت به عهده شورا محول شده است . در نتیجه ، به محض اعلام آن ، تمدید مدت اعمال مى شود و نیازى به موافقت مجلس نمى باشد . البته ، شوراى نگهبان باید ، قبل از انقضاى مدت ده روز ، نیاز به تمدید وقت را عنوان کند . در غیر اینصورت ، موضوع مشمول اصل نود و چهارم محسوب مى شود و « مصوبه قابل اجرا است » . د نظارت بر مصوبات کمیسیون هاى داخلى مجلس . 249 پیش از این ، موضوع قانونگذارى تفویضى در مورد قوانین آزمایشى و تصویب دائمى اساسنامه ها توسط کمیسیون هاى داخلى مورد بررسى قرار گرفت . این مصوبات نیز ، نمى تواند با اصول و احکام مذهب رسمى کشور مغایرت داشته باشد و تشخیص آن نیز بر عهده شوراى نگهبان است . ( 10 ) بنابراین ، پس از تفویض اختیار وضع بعضى از قوانین آزمایشى و یا تصویب اساسنامه ها از مجلس به کمیسیون هاى داخلى ( 11 ) ، مصوبات این کمیسیون ها ، همانند مصوبات مجلس ، باید به شوراى نگهبان فرستاده شود و این شورا موظف است آن را بر اساس ضوابط مقرر در اصول 94 و 95 قانون اساسى بررسى نماید . ذیل قسمت اول اصل هشتاد و پنجم ، تصویب نهایى قانون آزمایشى را با مجلس دانسته است . در این خصوص ، چون در تصویب آزمایشى قانون توسط کمیسیون نظر شوراى نگهبان تأمین شده است ، چنانچه همین قانون پس از انقضاى مدت عینا به تصویب نهایى مجلس برسد ، آیا ضرورتى بر نظارت مجدد شوراى نگهبان خواهد بود ؟ به نظر مى رسد که چون اعتبار قانون آزمایشى محدود به مدت مقرر است ، پس از انقضاى مدت ، اعتبار آن تمام شده تلقى مى شود . براى تصویب نهایى این قانون تمام مراحل قانونى خود را طى مى کند و على الاصول براى تأیید به شوراى نگهبان فرستاده مى شود . در این مرحله ، هر چند که شوراى نگهبان در تفسیر موضوع با توجه به درک موقعیت زمان اظهار نظر مى نماید ، ممکن است ، در اظهار نظر جدید ، از نظر سابق خود عدول نماید . در این صورت ، مصوبه اخیر باید با نظر جدید تطبیق داده شود . اما ، به هر حال ، براى آنکه اظهارنظرهاى دوگانه پیش نیاید ، شوراى نگهبان در بررسى قوانین آزمایشى باید منتهاى دقت را در این خصوص بنماید . بند دوم تفسیر قانون اساسى . 258 قواعد حقوقى از آن جهت که حق و تکلیف را مشخص مى کنند ، باید آنچنان صریح و روشن باشند که مجریان قادر به اجراى آن قواعد باشند و تابعان آن قواعد ، در اداى تکالیف و یا برخوردارى از حقوق یا سرگردانى و ابهام روبرو نگردند . صراحت و روشنى قواعد ، کمال مطلوب است . اما ، مسائل جامعه آنقدر وسیع و پر زاویه است که قانونگذار ، على رغم بکارگیرى تمام مراتب دقت و احتیاط ، قادر نخواهد بود آنچه را که لازم است پیش بینى نماید . همچنین ، با وجود انتظارى که از قانونگذار ، در بیان قوانین مى رود ، گاهى اوقات ، زبان قانون اساسى نمى تواند قادر به بیان تمام مطالب باشد . از طرف دیگر ، مسائل و مستحدثات و تغییر احوال جامعه به گونه اى است که نمى توان تمام جزئیات را پیش بینى نمود . لذا ، قانونگذار اکتفاء به ذکر کلیات و اصول مطالب مى نماید و تطبیق جزئیات امر را به مجریان ، و توضیح مبهمات را به آیندگان مى سپارد . با توجه به این مراتب است که ، در علم حقوق باب تفسیر همیشه مفتوح مى ماند ، تا به کمک آن بتوان به راحتى به حل و فصل امور پرداخت . تدوین قانون از فکر و اندیشه قانونگذار ناشى مى شود و توسط مجریان به مرحله عمل در مى آید . بنابراین ، مى توان گفت : تفسیر ، علمى است که بین مفهوم ذهنى و مفهوم مادى رابطه منطقى برقرار مى نماید . به عبارت ساده و کوتاه : تفسیر عبارت از مطابقت دادن قانون با عمل و اجرا مى باشد . ( 12 ) بدین ترتیب است که مفسر از طرق ادبى ( 13 ) ، منطقى ( 14 ) ، تاریخى ( 15 ) و نظایر آن به هدف و منظور قانونگذار دست مى یابد و با اعلام نظر تفسیرى مواد قانون را روشن و براى اعمال و اجرا آماده مى سازد . بند سوم نظارت بر داوطلبى ، انتخابات و همه پرسى . 262 نقش مردم در تعیین سرنوشت خویش از طریق مشارکت همگانى بر امور سیاسى اعمال مى شود . در این امر مهم ، همه افراد مردم به صحنه سیاسى دعوت مى شوند و مدعیان زمامدارى از بین آنان داوطلب و انتخاب مى گردند ، تا اریکه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود گیرند . برآیند آزادى آراء مردم و رقابت هاى سیاسى داوطلبان پدیده اى است که آن را « اداره امور کشور به اتکاى آراء عمومى » ( 16 ) مى شناسند . این آزادى و رقابت فى نفسه سالم و مطلوب است . اما ، میل به قدرت عاملى است که اکثرا رقابت ناسالم و مکارانه را به همراه خود آورده ، در آراء مردم اختلال و فساد ایجاد مى نماید . بدین خاطر است که ، براى احتراز از مفاسد احتمالى ، امر نظارت بر آراء عمومى در تمام کشورهایى که حکومتهاى مردمسالارى دارند مورد قبول قرار گرفته است . این نظارت باید به دست کسانى باشد که علاقه و منفعت خاصى نسبت به نتیجه انتخابات نداشته باشند ، تا بتوانند درستى و امانت لازم را در کار نظارت بى طرفانه بکار گیرند . در این خصوص ، اصل نود و نهم قانون اساسى مقرر مى دارد : « شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى ، ریاست جمهورى ، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراء عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد » . پى نوشت ها : {L= .constitutionnelsPrincipessupra( =L} 1 ) 2 دکتر ابوالفضل قاضى : حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى ، ص . 101 3 رک : سید محمد هاشمى : حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران ، ج 1 ، ش . 285 4 اصل نود و سوم قانون اساسى . 5 اصول 4 ، 72 ، 85 و 97 قانون اساسى . 6 صورت مشروح مذاکرات ( یاد شده ) ج 2 ص . 948 7 اصل 143 پیش نویس قانون اساسى : « به منظور پاسدارى از قانون اساسى از نظر انطباق قوانین عادى با آن ، شوراى نگهبان قانون اساسى تشکیل مى شود » . 8 صورت مشروح مذاکرات ( یاد شده ) ج 2 ص . 957 9 همان مأخذ . ص . 956 10 مستفاد از اصول هشتاد و پنجم ، هفتاد و دوم و نود و ششم قانون اساسى . 11 مواد 168 تا 173 آیین نامه داخلى مجلس . . {L= RaymondBarraine.Dictionnaierdedroitop.citp178)adaptationdelaloialapratiqueinterpretatiestlL( =L} 12 ) 13 تفسیر ادبى ، وقتى است که قانون مبهم باشد و بتوان با ملاحظه دقایق ادبى از آن رفع ایهام نمود . مفسر از این طریق ، جمله بندى ها ، دستور زبان و نحوه ارائه مطالب را مد نظر قرار داده و از لابلاى کلمات به مقصود مقنن دست مى یابد . 14 تفسیر منطقى ، وقتى است که با مراجعه به مواد مشابه ، مجاور و مرتبط از جهات تاریخى و یا موضوعى و همچنین اصول و سرفصلها و علت وضع هر یک از مواد بتوان پس از رفع ابهام و اجمال به مقصود اصلى قانونگذار دست یافت . 15 تفسیر تاریخى ، وقتى است که از طریق پى بردن به علت وضع قانون در زمان و منشأ تاریخى که سبب پیدایش آن قاعده شده است بتوان مقصود مقنن را درک نمود . . 16 اصل ششم قانون اساسى . .

پرسمان دانشگاهیان

مرجع:

ایجاد شده در 1401/03/25

لینک کوتاه